行政区划，是指一个国家行政管理的区域组织系统。国家为了行政管理的方便，有效地控制各个地域，通常在其所辖的领土范围内按照自然地理的条件、政治经济的状况、民族和人口的分布、历史的传统以及军事的需要，把全国划分为不同级次的若干行政区，这种划分叫做行政区划。世界各国的行政区划的级次和名称是互不相同的。如根据中华人民共和国宪法的规定，我国现阶段的行政区划主要是，在中央政府之下实行省、县两级制美国主要是州rr、县n或市苏联主要是州、区法国主要是省rn、区或县sr英国主要是郡r、县n。即使在一个国家，不同历史时期的行政区划的级次和名称也不是一定相同的，中国古代行政区划的沿革充分说明了这一点。
中国是世界上最古老的文明国家之一，有着几千年光辉灿烂的文明历史，所以行政区划的历史也十分悠久。从春秋初期，公元前688年开始置县，中国的行政区划至今已有2500多年的历史，而且两千多年来不断发展，从未间断。据笔者目前掌握的材料，可以说中国的行政区划是世界上历史最悠久、也是保存最完整的行政区划。
中国古代的行政区划大致可以划分为以下五个时期：萌芽时期先秦、郡县制时期秦、汉、州制时期魏晋南北朝、隋、道路制时期唐、宋、行省制时期元、明、清。
第一节萌芽时期
这个时期约从公元前21世纪至公元前3世纪，即从建立我国历史上第一个国家政权夏朝开始，到秦始皇统一中国、确立郡县制为止。
国家的产生，是形成行政区划的先决条件。在原始社会，人们按氏族、部落进行生产和生活，根本不需要行政区划，也没有地域区划的概念，正如礼记礼运篇所述，那时是“大道之行也，天下为公”。随着生产力的发展，社会的进步，逐步出现了私有制，产生了阶级，形成了国家。统治阶级为维护其统治地位，有效地控制被统治阶级，需要实行分区分级管理，于是产生了形成各种各样行政区划的可能性。但是，并不是产生国家的同时也必然出现行政区划。一些同志认为：夏朝的“地方行政区划单位，是在原始公社部落基础上形成的小邦或方国”“商代的行政区划采用分封制的形式”，是不对的。夏、商两代和西周，都还没有完善的地方行政制度，当时也不可能对整个国家进行全面的行政区划，无论是“方国”，还是“诸侯国”，都是一个个独立的国家，与夏、商、周王朝之间都只是松散的臣属关系。春秋以后，县、郡的出现才是我国古代行政区划的肇始。
一、传说中的州服制
在本世纪以前，人们普遍认为夏、商、西周王朝存在着“十二州”、“九州”、“五服”等行政区划。最典型的如汉书地理志序所云：“昔在黄帝，方制万里，画野分州。尧遭洪水，怀山襄陵，天下分绝为十二州，使禹治之。水土既平，更制九州，列五服，任土作贡。”即说黄帝时已有州制，尧因洪水之灾，分中国为十二州，禹治水后更改为九州，以后又把中国分为五服。实际上，所谓夏、商、周代的“十二州”、“九州”、“五服”之说都仅是种种传说而已。
1“十二州”说
它是传说中的尧舜氏族社会时代的行政区划制度，起于尚书尧典的“肇十有二州”。西汉学者谷永前？前4年最先把“肇十有二州”解释为“尧遭洪水，天下分绝十二州”。东汉史学家班固3292年撰汉书即从其说。他们认为这“十二州”是尧舜时代的行政区划制度，而且在禹设置“九州”之前。可是，东汉马融79166年认为“十二州”产生于禹治水之后，它是由当时氏族首领舜在禹置“九州”的基础上，增置幽、并、营三州而成。后世的释经家多从马融之说。自顾颉刚18931980年在20世纪30年代以确凿证据考证尚书尧典乃汉人之作，“十二州”说是汉人影射汉武帝所置刺史部十三州而起，马氏所叙的十二州名只是调和了禹贡、尔雅、职方“九州”之名的矛盾而形成的混合物。现代的秦汉史和先秦史学者都从顾氏之说，否定了“十二州”说是尧舜时代行政区划制度的观点。
2“九州”说
它是传说中大禹时代的中原地区的行政区划制度，起于春秋、战国时代。在西汉以前，都认为“九州”系禹治水后划分的，但具体的说法各书所载互不相同，大致有四种说法：1尚书禹贡记载九州为冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍2吕氏春秋有始览有幽州，无梁州3周礼职方有幽州、并州，无梁州、徐州4尔雅释地有幽州、并州、营州，无梁州、青州、徐州见表1。各地所载各州的地域亦不尽相同，如泰山以北、以东地区在禹贡中属于青州，在职方中属于幽州职方中的青州相当于禹贡中徐州的大部分和豫州的一部分。
这些“九州”说实际上是春秋、战国时期学者对当时所知周朝领土所做的地理区域的划分，并不是某个朝代的行政区划。然而，在历史上把它们长期地误认为是行政区划。在西汉以前，误认为禹贡是大禹治水后所划分的九州，代表夏朝的行政区划制度汉书地理志最先把周礼职方中的九州误称为代表周朝的行政区划制度三国时期魏人孙炎在注释尔雅时，又把尔雅释地中的九州牵强附会地解释为代表商朝的行政区划制度以后的经学家进一步推而广之，把“九州”误称为夏、商、周三代的行政区划制度。
3畿服说
它最初见于国语周语。周语曰：“夫先王之制：邦内甸服，邦外侯服，侯卫宾服，夷蛮要服，戎狄荒服。”即说周王实行“甸服”、“侯服”、“宾服”、“要服”、“荒服”的五服制度。尚书禹贡中也说了五服，只是用“绥服”替代了周语中的“宾服”并认为每服皆有一定的范围，都为五百里。周礼夏官职方氏更将“五服”扩展为“九服”：“侯服”、“甸服”、“男服”、“采服”、“卫服”、“蛮服”、“夷服”、“镇服”、“藩服”。在周礼夏官大司马中，则把“服”改称为“畿”，认为有侯、甸、男、采、卫、蛮、夷、镇、藩九畿。以上叙述的“五服”、“九服”、“九畿”等记载，都是后人杜撰的先秦时代的行政区划，事实上它们只是战国时代或稍后人们地理视野不断开阔的反映。
二、县、郡的起源
前面已述，商、周王朝实行的是分封制，即“封邦建国”，各个领主在自己的封国内独立为君主，整个商、周王朝无所谓任何行政区划。但是，到了春秋时期，周室衰微，一些诸侯国逐渐强大，开始发展中央集权制度。他们在新开拓的疆土上不再进行分封，而由君主直接统治，为了便于统治，开始萌生了县、郡等行政区划的单位。
1县的出现
县是我国最早出现的行政区划单位名称，始于春秋初期，最初设置在边地，带有国防作用。据现有文献记载，最早设县的是西方大国秦。史记秦本纪曰：武公十年前688年“伐邽、冀戎，初县之”武公十一年前687年“初县杜、郑”。就是说在春秋初，秦武公在新开拓的疆域首先设立邦县今甘肃天水市、冀县今甘肃甘谷县，第二年又设置杜县今陕西杜陵县、郑县今陕西华县。接着，楚、晋等国亦置县。左传载哀公十七年前478年，子穀曰：楚文王“实县申、息”左传载僖公三十三年前627年晋襄公以先茅之县赏胥臣。楚文王在位是前689至前672年，晋襄公在位是前627至前621年。可见，在春秋前期即前7世纪，秦、楚、晋等大国已先后在新兼并的土地上置县。图2在古文中，县是古悬字。因这些新拓的疆域，远离诸侯国的国都，悬于诸侯的采邑之外而命名。
春秋后期，各诸侯国普遍置县，且从边远之地发展到内地。据左传记载，宣公十一年前598年楚子“伐陈，县陈”第二年楚伐郑国，郑伯对楚子说，“使改事君，夷于九县”如果让郑国奉事君王，等同于楚国诸县宣公十五年前594年晋侯以瓜衍之县赏士伯成公六年前585年，“败楚之二县”襄公二十六年前547年，“晋人将与之县，以比叔向”昭公三年前539年，“晋之别县把一县划分为二不惟州”昭公五年，“韩赋七邑，皆成县也”，“因其十家九县，其余四十县”昭公二十八年前514年晋吞灭祁氏、羊舌氏，“分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县”。吴国当时也已在今江苏镇江市设置朱方县。正如顾炎武在日知录郡县条所述：“春秋之世，灭人之国者，固以为县矣。”
战国时期，县已成为较普遍的地方行政区划单位。不过，春秋战国时期的县与以后的县并不完全相同：一是保留着分封制的残痕，如君主可以把县赐送给臣子，县尹可以世袭等二是县的规模相差悬殊，大的如秦、楚灭了一国置一县，甚至灭了陈、蔡这样的中等国家以后也以一国置一县，小的如齐国的县，大致是一乡置一县。当然，那时最多的还是以一邑之地置一县。
2郡的出现
现在看到的最早的关于郡的记载见于国语晋语。晋国公子夷吾对秦公子挚讲，“君实有郡县”。意思是说，晋国犹如秦国的郡县。这是鲁僖公九年前651年的事，说明秦国在公元前651年即春秋前期已置有“郡”，所以一些书说，“春秋末年以后，各国开始在边地设郡”，“战国时期开始出现郡”，12都是不确切的。据左传记载，鲁哀公二年前493年赵简子曰：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”以上是春秋时代仅见的“郡”名两例，表明当时郡名还很少见。当初主要为满足军事防卫之需要，各诸侯国开始在边远地区置郡，由国君的重臣率军驻守。
战国时代，郡的设置增多。史记秦本纪记载，惠文王十年前328年“魏纳上郡十五县”惠文王更元十三年前312年“攻楚汉中，取地六百里，置汉中郡”。史记樗里子甘茂传记载，秦武王三年前308年甘茂对秦王说：“宜阳，大县也，名曰县，其实郡也。”史记春申君传楚考烈王十六年前247年，春申君对楚王说：“淮北地边齐，其事急，请以为郡便。”史记匈奴传说，“魏有河西、上郡”，“秦有陇西、北地、上郡”，赵“置云中、雁门、代郡”，燕“置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡”。可见，战国时各国已普遍置郡，且多置于各国的边远地区。
3县和郡的关系
郡、县均出现在春秋前期，但是设郡晚于设县，而且在春秋时代郡的地位低于县，所以才有赵简子“上大夫受县，下大夫受郡”之语。这并不是县大郡小的缘故，因为那时县的大小悬殊，且在春秋时代郡的大小至今难以详考。主要是由于郡置于边远荒僻之处，地广人稀，经济开发程度低于县，不如县那么富裕。
战国时代，七雄争霸，遍地烽火，边地和内地、荒僻地区和富庶地区的差异缩小，而且几个强国不断向外拓展，所以边郡日益增大，地位不断提高。边地郡大，逐步地在郡下分置数县内地事多，在数县之上逐步地置郡统辖，渐渐地形成都统县的两级行政区划。“魏纳上郡十五县”，春申君报请楚王在淮北12县置郡，“宜阳、大县也，名曰县，其实郡也”等，都是确凿的证据。看来，郡统县制的形成不会晚于战国中期。战国后期，郡县制在各国已经较为普遍地实行。可是，在整个战国时代郡县制始终是分封制的附庸，至秦始皇统一中国后，郡县制才正式成为全国划一的行政区划。14
综上所述，商、周时期实行“分封制”，不存在行政区划的制度，所谓“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”并不是当时的行政区划，而是战国时期和以后的一些学者的设想。中国最早的行政区划是郡县制，它萌生于春秋，演进于战国，正式确立于秦代。
第二节郡县制时期
从秦始皇统一中国，正式确立郡县制为全国统一的行政区划，到魏晋时期实施州制行政区划制度，郡县制经历了秦、汉四百多年。
一、郡县制的确立
公元前221年，秦始皇二十六年吞灭六国、统一中国，建立了中国历史上第一个统一的、多民族的、高度中央集权的大帝国。秦始皇认为，“周制微弱，终为诸侯所丧”汉书地理志，因此采纳廷尉李斯的建议，“不立尺土之封，分天下为郡县”汉书地理志，彻底废除分封制，实行中央集权制，是年即分天下为36郡，把郡县行政区划制度推行到全国。这是郡县制在中国确定的标志，也是中国和世界行政区划史上一个划时代的事件。
1秦郡
汉书地理志云：“秦京师为内史，分天下作三十六郡。”内史为秦国都所辖的地区，当时唯有它不称为郡。始皇二十六年置36郡，其后陆续有增置，最后秦郡究竟有多少？当年所置的36郡，是否包括内史？对此前人有多种说法，直至今天仍有分歧。现按较多学者认可的全祖望在汉书地理志稽疑中的考据，摘录秦郡如下：
内史，领京畿诸县，不在36郡内。
陇西、北地、上郡、汉中、蜀郡、巴郡、邯郸、巨鹿、太原、上党、雁门、代郡、云中、河东、东郡、砀郡、三川、颖川、南郡、黔中、南阳、长沙、楚郡、九江、泗水、薛郡、东海、会稽、齐郡、琅邪、广阳、渔阳、上谷、右北平、辽西、辽东。以上为始皇二十六年所置36郡。
南海、桂林和象郡三郡，为始皇三十三年前214年南平百越后置设。
九原，始皇置。始皇三十三年，蒙恬北伐匈奴，收回河西40余县今河套一带，置九原郡，当不在始皇二十六年所建36郡内。但具体置郡时间至今未见有力证据。
闽中郡，始皇置，不知具体置年。但从地理位置而言，当在始皇三十三年南平百越后所建。
汉书地理志所云36郡中，少楚郡、黔中这两郡见于史记、东海见于水经注、广阳见于汉书地理志本注，而多南海、九原、桂林、象郡。这就给秦郡的历史分歧留下了根子。事实上，始皇统一中国时分设36郡中，没有南海、九原、桂林和象郡，当时南海等郡地还未纳入秦王朝的版图。所以，汉书地理志载始皇二十六年所建36郡中所缺4郡，应按史记等书补充楚郡等4郡。
以上共为42郡包括内史。谭其骧先生主编的中国历史地图集认为秦王朝共有47郡15。图4
2秦县
各郡所辖的县，据严耕望考证如下：内史约含40县北部云中、雁门、代郡、上谷、渔阳、右北平、辽西和辽东8郡，以及西北部九原、上郡、北地和陇西4郡，每郡平均辖十五、六县，共近两百个县内地各郡及南方诸郡近30郡，每郡各辖25县，共约700县左右。因此，严氏认为“秦县的总数当在900以上至1千有余，约言之当在1千县左右也”。16
秦王朝的郡、县划分，不仅注意了社会、经济的发展情况和不平衡性，而且较充分地考虑了自然条件，使行政区尽可能地与自然地理单元相吻合。如珠江三角洲设南海郡，太原盆地置太原郡，南阳盆地置南阳郡，渭河平原置内史等。秦时政治、经济和文化的中心在黄河流域，该地域经济较发展、人口较稠密，因此设的郡多，共有30郡或30郡以上，数郡相当于现在的一省淮河秦岭以南地区，当时多草茅之地，人口稀少，因而仅置11个郡或稍多些，一郡多相当于现在的一省。如会稽郡相当于今浙江省，桂林郡相当于今广西壮族自治区，九江郡相当于今江西省等。
二、郡县制的发展
汉初，刘邦鉴于秦王朝孤立而亡的教训，广建王侯。先封“异姓七国”韩、赵、楚、淮南、燕、长沙、梁，继而在消灭异姓六国长沙除外的过程中建立“同姓九国”楚、荆、代、齐、赵、梁、淮阳、淮南、燕，实行了郡、国并存制。
1汉郡国
汉初的王国不但统率侯国或数县，而且常常兼数郡之地，严重地威胁和阻碍了中央的统治权。据汉书地理志记载，高祖于秦郡外增置26郡谭其骧汉百三郡国建置始考的考证较精，指出高祖实增为19郡，其中三分之二的郡是在诸侯王国内且诸侯王国多“兼数郡之地，吴王濞封有四郡五十余城”，17“大者或五、六郡”，18因而汉初60郡中，同姓九个诸侯王国和异姓仅剩的长沙国共有40余郡，汉帝自领的郡只有15个。
以后，文帝、景帝、武帝多次削藩，令诸王不得自治其国，所属官吏皆由天子授予。景帝时，一诸侯国便只领一郡，王国和郡自此在行政区划上才处于同一级别。根据汉书地理志记载，至西汉末年有郡国103，其中除三辅沿京畿地区的三郡外，有郡80、国20大郡领县三、五十个，大国领县最多十余个，小国仅领县三、四个。可见，西汉末年郡和国级别虽相同，实际上是郡大国小。
王莽时，郡数增至125。东汉初，光武帝考虑到连年战争、国空民虚的情况，为减少官役，与民休息，对郡、县曾大加并合。后汉书光武帝纪记载：建武六年30年“并省四百余县”，约相当于当时县数的四分之一继而累并郡、国13，占当时郡、国总数的十分之一强。以后，又遵西汉之制，至顺帝永和五年140年共有郡、国105，并成为较稳定的行政区划，直到东汉末。
2汉县
郡下统县，战国已然，秦王朝推行全国。汉承秦制，仍在郡下辖县，并有所发展。汉书百官表云：县“列侯所食县曰国，皇太后、皇后、公主所食曰邑，有蛮夷曰道。”表明西汉的县级行政区划，已有县、国、邑、道之别。
据汉书地理志载，西汉在元封年间有一百零三郡，下辖“县、道、国、邑，千五百八十七”据钱大昕在二十二史考异中根据郡、国所辖的县统计，西汉实有县级行政单位1578个，其中：县1344、侯国188、道30、邑16。王莽时，全国125郡，国下领县、邑2203个。东汉永和五年时，全国105个郡，国下辖“县、邑、道、侯国千一百八十”，19较西汉末几乎少去三分之一。
三、州的萌芽
如第一章所述，把中国划分为州，起源于战国时人们的理想。但是，“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”都停留在学者们所著作的书上或人们的传闻中，并未成为中国的行政区划。在中国行政区划中真正地出现“州”一级，始于西汉武帝。
1西汉的州
汉书武帝纪说，元封五年前106年“初置刺史，部十三州”。汉武帝用禹贡、职方中的11个州名冀、兖、徐、扬、荆、豫、幽、并、梁、雍、青见表1置刺史部，其中把梁改曰益、雍改曰凉，加上新开辟的边地“南置交趾、北置朔方”两个刺史部，共为13刺史部，又名13州。但汉书地理志正文与序所载大异：正文的13州名中无朔方、凉州，却有司隶京师地域，将交趾称为交州。顾颉刚在两汉州制考中，根据较充分的事实指出汉书地理志序较正文可信，置13州部是元封五年前106年之事，而在京师置司隶校尉是征和四年前89年之事，相距27年，故司隶不在13州之列，如加司隶应统称为14州“北置朔方”，属13州，是确切的，正文把朔方归并州乃是东汉之制，非武帝所为称交趾为交州，是王莽和东汉时制，非西汉之称而且汉书地理志正文还遗漏了凉州。应当指出当时的州刺史仅代表汉王朝监察所辖的郡、国，并无固定驻所，还没有形成一级行政区划。
2东汉的州
西汉末年王莽专权，企图实现尧典中所谓“肇十有二州”的古制，于元始四年公元4年废除朔方、司隶两部，全国变成12州据尧典中无交趾而有“宅南交”的话，改交趾为交州据禹贡中有雍州、无凉州，改凉州为雍州。
东汉光武曾恢复西汉旧制，复置司隶部，复改雍州为凉州。但不久，在建武十一年35年又参用王莽之制置州。以后东汉的州制与西汉有以下不同：1降司隶校尉部为全国13州之一2废朔方，归入并州3改交趾为交州。
灵帝中平元年184年爆发黄巾起义，朝廷为有效地镇压各地的农民起义，于中平五年189年改刺史为州牧，命朝中九卿任州牧，执掌一州军、政大权，州逐渐成为郡、县以上的一级结构。于是，全国的行政区划由虚的三级制演变为实的三级制，由郡县制演变为州郡县制。东汉末，曹操又倡复“九州说”，废幽、并两州，合入冀州省去司隶校尉部和凉州，并为雍州弃交州，分入荆、益两州。全国仅有兖、豫、青、徐、荆、扬、冀、益、雍9州。
总之，汉代的行政区划承袭了秦制，基本上实行的是郡县制。与秦王朝不同的是：1汉代有郡、国并存的局面。汉初，实行的是郡县二级制和国郡县三级制并行的行政区划制度景帝平定“七国之乱”之后，实行的是郡或国统县的二级制，表2直到东汉末大致如此。
所以，更确切地说，汉代的行政区划实行的是郡、国并存的制度。2汉代的县级区划单位的形式多样化，除县以外，还有邑、道、侯国。3汉代的行政区划单位中出现了“州”。武帝首创行政监察区，在郡、国之上增设十三刺史部，即十三州。东汉末年，州由虚的行政监察机构变为一级政区实体，开始出现州郡县的三级行政区划制度，表明中国的行政区划演进到了一个新的阶段。
第三节州制时期
东汉中平五年，“州”开始成为一级行政区实体。自此，中国的行政区划进入到州制的新时期，经三国、两晋、南北朝，直至隋代，州一直成为中国最高的行政区划单位。时间延续了四百年左右。
一、三国至西晋的州制
1三国州制
汉献帝时，曹操“挟天子”、“今天下”，改汉十三州为九州。不久，魏文帝曹丕又改为十二州。当时，曹魏占据黄河流域，置有司隶、豫、兖、青、徐、雍、凉、冀、并、幽、荆汉荆州北部、扬汉扬州北部12州领郡101、县731。孙吴占有长江中下游、珠江流域，置有荆、扬、交、广4州，领郡44、县33725蜀汉占有今四川和陕西汉中盆地，仅置益州一州，领郡22、县138。因此，三国时共有州17其中荆、扬各有二州，郡167，县1206。
事实上，那时魏国的行政区划与吴、蜀两国的并不完全相同：1魏在州下分郡或王国，吴、蜀在州下仅有郡2魏在郡或王国下，置县、县王国、县公国与侯国，吴、蜀在郡下仅辖有县和侯国。与汉制的县级单位不同，三国时已无道、邑之称，但在魏国有县王国、县公国等设置。
2西晋州制
曹魏灭蜀汉后，从益州中分置梁州西晋初，又从雍州分出秦州，由益州分出宁州，再由幽州分出平州。至280年晋武帝平孙吴、统一全国，将南、北荆合一，南、北扬合一，全国共有州19，统郡、国173，县1232。28西晋后期，由荆、扬两州分置江州，从荆、广两州分置湘州，共有21州。
此时，可以说已集州制之大成，为州制最完善的阶段。首先，从州名而言，禹贡、职方、尔雅、吕氏春秋等提及的州名，除少尔雅中的营州外，都有了实际地域其次，从设州的历史来看，自汉武帝以来所设置的州，除西汉的朔方外，均已有设置第三，从当时设置的实际地域来说，也远较过去的合理，如由原益州分出今陕西西南部和四川东部置梁州，分出今云南为宁州，从荆、扬两州分出今福建、江西为江州，自荆、广两州分出今湖南东部、东南部和广东东北部置湘州等。
西晋后，天下大乱，州制陷于混乱。
二、东晋、南北朝的州制
西晋末年永嘉之乱后，晋室南迁，偏安江左，宋、齐、梁、陈先后承袭，社会局势一直不安宁，正如宋书州郡志所说的：“境土屡分，或一郡一县割成四、五，四、五之中亟有离合，千回百改，巧历不等。”北方在十六国统治之下更是兵戈扰攘，各国在统治所及的较小区域中分置了许多州，并且变幻无常，州制又陷于混乱。
据通典州郡典等记载，东晋时南方有十多个州，南朝宋、齐时增至20多个州，到梁朝后期竟增至一百零七州。以疆域相差无几的南朝陈国和三国吴相比较，陈国的州数是吴国的16倍。北魏统一北方后，太武帝真君元年440年有实州15，孝文帝太和中增至38州，太和末年则达80余州。至北周大象二年580年，北方的州竟达211个。州置如此之滥，郡、县的设置也就可想而知，据南齐书州郡志记载：南朝后期的郡达380余个。真是“百室之邑，便立州名，三户之民，空张郡目”。
三国初行州制时，一州一般辖有十个上下的郡，每郡统有一、二十个县。到南北朝后期，不少州只辖一、二个郡，不少郡只统一、二个或二、三个县。有的州竟然无县所辖，仅存空目。南朝齐在汉中地区有45个郡是“荒或无民户”有的两州或两郡合治一地，称为“双头州郡”。实行了四百年左右的州郡县三级制，此时已有相当一部分名存实亡。
在东晋、南朝还实行一种特殊的行政区划制度，即侨州、侨郡、侨县。永嘉之乱以后，中原人民大批南迁。东晋、南朝为笼络人心、安置大族，便就地按流民原来籍贯在南迁之地设置原籍州、郡、县。如图5所示，当时侨州、侨郡、侨县集中在长江流域，特别在建康今南京和荆州今湖北江陵附近。在南齐时，国都建康附近的青州、冀州、北兖州、南兖州、北徐州、南徐州、豫州、南豫州等都是侨州。这些侨州、郡、县与实州、郡、县形成较为复杂的统领关系，主要的方式有四种。表5如东晋的扬州统领实郡11、实县93统领侨郡6、侨县13实郡中又统侨县3。如徐州侨置于京口今江苏丹徒县，为侨州统领实郡6、实县20又统侨郡和侨县若干实郡中也有统领侨县的。
三、隋代州制
南北朝后期，州、郡、县三级行政区划制度已混乱到了极点，郡一级形同虚设。隋文帝面对这种局面，于开皇三年583年果断地“罢天下郡”，实行以州领县的两级行政区划制度。在开皇九年589年平定南朝的陈以后，统一了全国，隋文帝又将州县两级行政区划制度推行至全国。这样，东汉末年以来一直沿用的州、郡、县三级行政区划制改为州、县两级行政区划制，但是实行的依然是州制。隋朝从583年至607年实行州县制24年。炀帝于大业三年607年复改州为郡，以郡统县，恢复秦制。同时，炀帝仿效汉武帝，在郡上设置司隶、刺史15员，司监察之职。35许多人以为隋实行的是郡县制，这是由于隋书地理志所记的隋朝的行政区划制是大业五年609年的行政区划，当时炀帝实施的是郡县制。实际上，炀帝实施郡县制是从607年至618年，仅11年。所以，隋朝主要实行的还是实施了24年的州县制。从中国古代行政区划沿革史看，隋朝是处于从州制时期到道制时期的过渡阶段。
据隋书地理志序记载，北朝的周朝末年，计有州210，郡580，县1124隋文帝平定南朝的陈朝后，又得南朝30州、100郡、400县。36因此，隋初共有州241，郡680，县1524。而据隋书地理志载大业五年的行政区划，隋郡为190，县1255。可见，比隋初刚统一全国的时候减并了很多，南北朝滥置州、郡的情况在隋朝已不复存在。
第四节道路制时期
州制在中国实行了四百年左右，南北朝滥置州、郡，说明了州制的衰落。诚然，隋朝着力整顿，结束了滥置州、郡的现象，但也没有能够挽救州制。唐初，李渊统一中国后，一度改郡为州，恢复州领县制。天宝元年742年至乾元元年758年又改州为郡，实行了16年郡领县制。因此，唐朝与隋朝一样，州、郡两名曾经迭相改用。不过，唐朝后期的最高行政区划不是州或郡，而是“道”了宋朝的最高行政区划是“路”。“道”和“路”最初都是监察区的性质，然后转化为行政区。这表明中国的行政区划在唐宋王朝进入了道路制时期。该时期从7世纪初至13世纪后期，达六百多年。
一、唐朝道制
1道
贞观元年627年，唐太宗为省并州、郡，主要依山川形势划全国为10道。这10道是：关内、河南、河东、河北、山南、陇右、淮南、江南、剑南和岭南。唐玄宗开元二十一年733年，由10道变15道，山南分置为东、西二道，关内道长安附近增置京畿道，河南道洛阳附近增置都畿道，江南分置江南东道、江南西道和黔中道。图6经玄宗改置，诸道的范围渐成定制。
唐道下辖府、州，府、州下领县。贞观十三年639年，10道统领府、州358，县1551开元末年740年，15道统领府、州328，县1573。此时，唐朝的疆域已超过汉武帝全盛时期。
2府
在唐代的行政区划中，不但有唐太宗新开的“道”，还有唐玄宗新开的“府”。最早设府是在开元元年713年，玄宗升国都雍州为京兆府，升陪都洛州为河南府。以后，设置和改置的府增多，成为唐朝行政区划中的一个重要的单位。综观唐代诸府大致可分为三类：1诸京都包括陆续新建的陪都和皇帝驻跸之地改置为府，以示不同于常州，如并州改置为太原府，荆州改置为江陵府。终唐之世，此类府有10个：京兆府原雍州、兴德府原华州、凤翔府原歧州、河南府原洛州、兴唐府原陕州、河中府原蒲州、兴元府原梁州、成都府原益州、太原府、江陵府。2在内地重要地区置都督府。都督制起自曹魏，当初专理军事，不涉民政晋始兼任刺史北周时改都督为总管唐武德七年627年改称都督，兼理军民，都督府始成行政区划之一级，如扬州都督府、益州都督府。景云初年710年，唐有都督府24，分辖国内各州，惟畿内诸州不隶。但不久即以权重而废。3边地置都护府。都护之名起自西汉，当时在西域设有都护。唐太宗平定高昌后，始设安西都护府，其后渐次增置，至唐中宗时共有6都护府：安西都护府、安北都护府、单于都护府、安东都护府、安南都护府、北庭都护府。
3节度使
其名起于魏晋，但仅是一个官衔名称，并无管辖区域。景云二年711年，唐以凉州都督充任河西节度使，此名称才确定，并列入正式边疆官制。至唐玄宗开元和天宝之间，已增至10个节度使：河西节度使、范阳节度使、陇右节度使、剑南节度使、安西节度使、朔方节度使、河东节度使、北庭节度使、平卢节度使、岭南节度使。它们都分布于边地。安史之乱以后，节度使制被滥用于内地，使这种原为边关的军事制度变成为内地实际的行政区划单位，而且大者连州十数，小者亦兼三、四。39据旧唐书地理志记载，唐肃宗时756761年节度使已有44又据李吉甫元和郡县志所载，在宪宗元和年间806820年唐全国有节度使47。所以唐初的行政区划单位道，在此时安史之乱后已徒有虚名了。
纵观唐朝的行政区划制度，应该说这是中国行政区划沿革史中的一个大变革时期。唐太宗创立了“道”，唐玄宗把“府”引进行政区划中来，唐睿宗又把节度使变成正式建制使唐代的行政区划基本上成为三级制，主要是道府州县。后期的道节度使府州县制，由于道已为虚设，实际上还是三级制。表6
二、宋朝路制
唐中叶后，道实际上已名存实亡，节度使所辖之地虽不少称道，但道制行政区划已混乱不堪，这为宋代改革为路制准备了条件。事实上，宋之路也略似唐之道，是仿唐代的道制而置从字义上说，路和道在许多情况、场合是同义的。因此，把唐代道制行政区划和宋代路制行政区划归为一个时期，是适宜的。
1路
宋初力平群雄，疆域区划难以顾及，太宗因袭唐朝旧制，略事改革，分全国为13道：河南道、关西道、河北道、河东道、淮南道、江南东道、江南西道、陇右道、山南东道、山南西道、剑南东道、剑南西道、岭南道。但不久，在淳化四年993年把全国又合并为两京东京、西京10道去陇右、山南东、山南西三道，并剑南东、西道为一改岭南为广南道增设两浙道。但第二年即废，于是正式废去道制，改为路制。
其实在宋太宗初年，太平兴国四年979年已设21路，第三年后又为19路，端拱二年989年改为17路，淳化三年992年有16路。可见，在淳化五年以前的15年中，宋太宗一直实行“道”、“路”并存的行政区划制。淳化五年后，全国设路也未有定规，在至道三年997年始定天下为15路：京西路、京东路、河北路、河东路、陕西路、淮南路、江南路、两浙路、福建路、荆湖南路、荆湖北路、广南东路、广南西路、西川路、峡西路。天禧四年1020年增至18路，宋真宗分四川路和峡西路为益州、梓州、利州、夔州4路，分江南路为江南东路和江南西路。熙宁七年1074年增至23路，宋神宗分淮南路为东、西两路，分陕西路为永兴军、秦风两路，分京西路为南、北两路，分河北路为东、西两路，分京东路为东、西两路。图7元丰八年1085年颁行的元丰九域志，即依据23路的行政区划制编写的，京畿所在的开封府则不在23路之列。
崇宁四年1105年，宋徽宗将国都开封府置为京畿路，合称为24路。宣和四年1122年，宋徽宗与金联盟，约定灭辽后，金将燕云16州归还宋朝，因而宋拟置燕山府路和云中府路。但金灭辽后失约，所以北宋末年号称拥有26路，实际上还是24路。
南宋仅有半壁江山，绍兴十二年1142年分路16：两浙东路、两浙西路、江南东路、江南西路、淮南东路、淮南西路、荆荆湖南路、荆湖北路、京西南路、广南东路、广南西路、福建路、成都府路、潼川府路、利州路、夔州路。图8嘉定元年1208年宋宁宗改为17路，把利州分为东、西两路。
2府州
宋代路下为府、为州。府虽与州同级，但地位要略高于州。当时，国都、陪都，皇帝诞生、居住和巡游过的地方，以及地位重要的州，都改置为府，情况与唐朝很相似。据元丰九域志记载：元丰八年1085年时，全国有府14、州240。
3军、监
两宋的行政区划中还出现一些新单位军、监。军始于唐，当时称军镇，属军事系统，多设在边区，只管军队不管民政。五代时，军不仅管兵马，也辖有土地、民政，但各军、监皆不辖县在宋代，军则演变为地方行政区划单位。监是国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等专业性的管理机构，五代初已开始出现，但也在宋代才演变成地方行政区划单位。
宋代的军、监有两类：领县的或不领县的。领县的军监与府、州同级，都隶于路，但实际地位则要低于府和州不领县的军、监与县同级，同隶于府或州。所以，宋代县级以上、路级以下的区划单位有府、州、军、监四类，县一级的区划单位有县、军、监三类。据元丰九域志记载，北宋全国有军37、监4、县1255。
宋代的行政区划，最高一级为路实施的三级制，最基本的是路州县州级单位有府、州、军、监，府地位最高，州次之，军、监更低县级单位有县、军、监。
三、辽道制
与北宋对峙的辽，是统治中国北部的一个王朝。从公元916年创建，到1125年为金所灭，历经9帝，共统治210年。辽袭唐制，将全国分为5道亦称为5路，每道路有一个政治中心称府，建有京号，并以京号命道，合称五京道或五京路：上京道、东京道、中京道、南京道、西京道。图7道或路的下级单位、县的上级单位有府、州、军、城四类，县的同级单位有州、军、城。
四、金路制
与南宋对峙的金，也是统治中国北部的一个王朝。公元1115年创建，1125年灭辽，次年灭北宋，至1234年亡，共历9帝，统治120年。金采宋制，曾分境内为17路、20路，分别置于皇统二年1142年和大定二十九年1189年。20路为中都路、上京路、咸平路、东京路、北京路、临潢府路、河北东路、河北西路、大名府路、西京路、南京路、山东东路、山东西路、河东北路、河东南路、京兆府路、凤翔路、鄜延路、庆原路、临洮路。泰和五年1205年金章宗并临潢路于北京路，是为19路。
路下辖府、州，见图9府、州下领县。泰和五年时，金国境内有府、州179，县683。
纵观道路制时期的行政区划有这样几个特点：1无论在唐代、宋朝，还是五代十国、辽国和金国，道或路是最高行政区划单位始终没有变2该时期六百多年中，始终实施的是三级行政区划，最基本的单位是道或路府或州县3上一个时期魏晋南北朝至隋朝的州制时期最高的行政区划单位州，在此时期仍继续沿用，不过变成了行政区划的第二级单位，隶属于道或路4还引进了府、军、监等行政区划单位，尤其是府一直沿用下去，成为一个长期广泛采用的重要行政区划单位。
第五节省制时期
自元代开始，中国又出现了一种新的行政区划制度，其最高一级的行政区划单位为行省简称为省，因此称为行省省制时期。该时期从13世纪后期至20世纪初，历经元、明、清三代。
省名起源甚早，魏晋时期已有尚书省、中书省之称，然皆为中枢要署，不直辖地方。隋文帝于开皇八年588年伐陈，曾置淮南行省于寿春，但不久即废。金入主中原之初，曾出现过行省制度，在外地设立行尚书省，但为时短暂。蒙古人兴起之后，仿金实行行省制度。元世祖一方面将尚书省并为中书省，总理朝政另一方面，在地方设立若干行中书省，作为朝廷中书省在外地的代理机构。它最初是一种临时设置，并只管军事，后演变为兼管民政，其长官也由中央官吏演变为地方官吏。其间从伐金到灭宋，历经70余年，平宋以后成了元朝的行政区划单位。
一、元省制
蒙古在太宗三年1231年即灭金的前三年，始立中书省，以著名的政治家、地理学家耶律楚材为中书令。入主中原后于宪宗初年1251年，在燕京等处置设行尚书省。中统初年1260年，元世祖忽必烈改置行中书省，其后屡屡增多，但是一直到元贞年间12951296年行省的设置和辖区还都很不固定，即在忽必烈统一中国1279年后的20年中行省制并未固定下来，直到13世纪末、14世纪初的元成宗时期才开始固定，逐步形成元代省制行政区划。
1行省
元英宗至治时13211322年，全国划分为12个一级行政区：1个中书省、11个行中书省。中书省为中央机构中书省的直辖地区，又称都省、腹里，包括今北京、天津、山西、河北、山东以及河南和内蒙的部分地区。十一行中书省为岭北、辽阳、陕西、河南、江浙、江西、湖广、云南、四川、甘肃、征东。其中，征东行省即高丽国，行省负责人由高丽王兼，性质与内地行省不同，所以也有人认为只有10个行中书省。图10
元末，又分出许多行省，如中书省分出山东行省，江浙行省分出福建行省有些行省区域过大，又划置分省，如福建行省内置建宁、汀州、泉州分省。可见，元末行省制也已开始混乱。
2行省以下的单位
元代行省以下的行政区划略同于宋，行省下辖路，路领府、州，府、州辖县。但也有不辖县的路、府、州不隶于路的府、州，而直隶于行省。直隶于行省的府、州称为直隶府、直隶州隶于路的府、州，称为散府、散州。从图11可以看出，当时与路平级的直隶州、直隶府为数不少。另外，元仿宋的“军”行政区划，置有军和安抚司，为数不多，都在边境少数民族的区域内置设。军有直隶于行省的，也有归路统辖的安抚司都直隶于路。元代在一个中书省、11个行中书省下，置路185，府33，州559，军4，安抚司15，县1127。
元代行省以下的行政区划虽略同于宋，但从表8中可见元代的行政区划已与宋朝的有原则上的区别：1最高一级的行政区划是行省或简称省，已不是路。宋朝的最高一级行政区划路，在元朝已降为第二级行政区划单位2在宋朝，府、州是辖于路之下的，在元代已有相当数量的府、州成为直隶府、直隶州，与路并列3宋是三级行政区划系统，元则有三级、四级，而且以行省路府或州县四级区划系统为主。
二、明省制
明初，太祖朱元璋定都金陵今江苏省南京市，基本上保留了元代的行省制，只在洪武元年1368年废元中书省，辖境分属河南行省和山东行省同时改江南行中书省为中书省，以示国都所在。但元的行省制在元末已出现混乱，不全面改革整顿已难以维持国家权力，于是在洪武九年1376年朱元璋改革元代行省制度，宣布最大的行政区划是布政使司，由布政使总一省的行政大权，其性质仍同行省，因此习惯上还称为省。洪武十三年1380年明太祖为加强皇权，罢中书省，六部直属皇帝，原中书省所辖的地区也归六部，名为直隶。于是，把当时国都所在的应天府治所在今南京市，即相当于今江苏、安徽二省和上海市的地区改称直隶，也称京师。明成祖朱棣于永乐年间迁都顺天府治所在今北京市，旋即将今北京、天津二市和河北省的大部分地区改称为直隶即京师，而原直隶改称南直隶，又称南京。自宣德三年1428年以后，全国统分为两京、13布政使司。两京是京师即北直隶和南京即南直隶13布政使司简称13司，俗称13省，为山东、山西、河南、陕西、四川、湖广、江西、浙江、广东、广西、云南、贵州、福建。因习惯上也称一个直隶区为一省，所以又有15省之说。
布政使司省下辖府，府下领州，州下领县。州有两种：直隶布政使司的直隶州隶于府的散州。从表9可见，明代布政使司省以下的行政区划单位有这样几项改革：1在宋代为最高行政区划的路，在元朝还是主要的第二级行政区划单位，在明朝则被完全废除了2唐朝创立的府，在明代第一次成为高于州一级的行政区划单位，明代的府相当于元代的路3与元朝一样，实行三、四级行政区划系统，而且以省布政使司府州县的四级区划系统为主。据统计，明在15省下有“府百四十，州百九十三，县千一百三十八”47另有“羁縻即藩属之府十九，州四十七，县六”。
三、清省制
清初为便于统治明代故土，清世祖仍沿用明制15布政使司，只是改北直隶为直隶，南直隶为江南布政使司，即废除了南京为国都的地位。康熙初，改布政使司为省，因认为全国区划为15省，其制过大，所以分湖广为湖南、湖北两省，分江南为江苏、安徽两省，分陕西为陕西、甘肃两省，全国共为18省。
在边疆，清王朝施行与内地不同的行政区划，乃由中央设辖区，委派重臣，如在东北地区设奉天盛京、吉林、黑龙江和在外蒙古设乌里雅苏台、在新疆设伊犁5个将军辖区，在西藏、西宁设办事大臣辖区，以及由中央理藩院直接管辖的内蒙古盟旗，连同内地18省，全国共为26个政区。清光绪十年1884年置新疆省，十三年1887年建台湾省，三十三年1907年改奉天、吉林、黑龙江三个将军辖区为省，加上内地18省共为23省。因光绪二十一年1895年清政府签订了卖国求荣的马关条约，台湾省被割让给日本，所以史称22省。图13清朝的22省，为中国现代省的政区划分奠定了基础。
清代省以下的各级行政区划单位基本上是沿用明制：省下辖府和直隶州，府下领散州和县。所不同的有以下几点：1增加了行政区划单位厅。这是清代在新开发地区所设置的区划单位，
有直隶厅和散厅之分，直隶厅与府、直隶州平行，直隶于省，绝大多数不领县散厅隶属于府，与散州、县相平行，成为最基层的行政区划单位。2在元、明两代不论是直隶州，还是散州，一般均领县。表8、9在清代省辖的直隶州才领县，而府辖的州则不领县。表103元、明两代的行政区划系统都是由三级和四级系统混合组成，并以省府州县的四级体系为基本的系统。在清代则是三级行政区划系统，且以省府县和省直隶州县为主。图14和表104在边远辖区和省，除了在部分农业区
设置府、州、县外，在内蒙古、外蒙古、新疆、青海以及东北的奉天、吉林和黑龙江，建立盟、旗行政区划单位。盟相当于内地的府，旗相当于内地的县。在西藏则设立营。
在清代，直隶厅的地位低于府，但高于直隶州，因此清朝省以下的行政区划单位的称呼一般为府、厅、州、县。据清史稿地理志记载：自清德宗光绪年间置22省，有府、厅、州、县1700多。
自春秋初至清末，中国古代的行政区划经历了萌芽时期、郡县制时期、州制时期、道路制时期和省制时期五大阶段，历时二千六、七百年，有许多方面值得总结、注意。
一、行政区划的设置不是一成不变的，它随着社会的发展而演变。从表11看出，变动是绝对的，稳定是相对的。
二、在行政区划中，各地区的地位是不一样的。一般来说，经济发达的地区要比不发达的地区地位高。在秦代，黄河中下游地区的经济要比秦岭、淮河以南地区发达，所以在全国一级行政区划40多个秦郡中占有30多郡，而秦岭、淮河以南的广大地区仅有全国四分之一的郡。西晋初，全国一级行政区划19个州中，秦岭、淮河之南的地区有7个，占三分之一强，但多数州依然在秦岭、淮河之北，这与当时经济中心仍在黄河中、下游的情况是一致的西晋末，全国21州，秦岭、淮河之南的地区占有9个，为七分之三，比例比西晋初高，这与西晋时南方的经济发展较快有关。到唐代，南方的经济虽发展较快，但经济中心仍在黄河中、下游，所以唐初全国一级行政区划十个道中，秦岭、淮河之南占有4个，后来的15道中南方占有6道。这种状况在宋代发生了关键性的变化，北宋全境一级行政区划24路中秦岭、淮河以南占有14路。秦岭、淮河以南地区的最高一级行政区划单位的数字超过黄河中、下游地区，这在中国行政区划史上是第一次。这种变化与中国的经济发展基本上也是同步的，在宋代秦岭、淮河以南地区的经济已赶上了黄河中、下游。明成祖以后全国一级行政区划13省中，秦岭、淮河以南的地区占有9个，而那时虽然政治中心在北京直隶，经济中心却在南方。清朝内地一级行政区划18省中，秦岭、淮河之南占有13省，即占三分之二，这与当时南方的经济远远超过黄河中、下游的情况是密切相关的。
三、每个时期乃至每个朝代的行政区划单位都有变化，但变化最大的是最高一级的行政区划单位。秦汉为郡，魏晋南北朝为州，唐为道，宋为路，元明清为省，实际上元为行省，明为布政使司，清为省。
四、历时二千多年，经历五个时期、十多个朝代，中国行政区划制的最基本单位县，始终没有多大变化。这或许说明，行政区划制的最基本单位是最稳定的，而最高一级单位则是最不稳定的。
五、愈早诞生的行政区划单位，随着时代的发展，有地位愈低的趋势。如县是中国最早出现的行政区划单位，在秦汉降为第二级行政区划单位，汉以后又降为第三级行政区划单位郡在秦汉是最高一级的行政区划单位，到魏晋南北朝降为第二级行政区划单位州在魏晋南北朝是最高一级的行政区划单位，在唐、宋的道路制时期降为第二级行政区划单位，至元、明、清的省制时期降为第三级行政区划单位路在宋朝是最高一级的行政区划单位，在元代则降为第二级行政区划单位。
六、行政区划系统也在不断演变之中。从表11可见，春秋为一级制，战国为二级制，秦汉基本上是二级制，魏晋南北朝为三级制，隋代为二级制，唐、宋为三级制，元、明是三级和四级行政区划混合制，主要是四级制，清代是三级制。可见，在中央集权制的前期，行政区划以二级制为主在中央集权制的中、后期，行政区划则以三级制为主。
区划是郡县制，它萌生于春秋，演进于战国，正式确立于秦代。
三、州的萌芽
如第一章所述，把中国划分为州，起源于战国时人们的理想。但是，“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”都停留在学者们所著作的书上或人们的传闻中，并未成为中国的行政区划。在中国行政区划中真正地出现“州”一级，始于西汉武帝。
1西汉的州
汉书武帝纪说，元封五年前106年“初置刺史，部十三州”。汉武帝用禹贡、职方中的11个州名冀、兖、徐、扬、荆、豫、幽、并、梁、雍、青见表1置刺史部，其中把梁改曰益、雍改曰凉，加上新开辟的边地“南置交趾、北置朔方”20两个刺史部，共为13刺史部，又名13州。但汉书地理志正文与序所载大异：正文的13州名中无朔方、凉州，却有司隶京师地域，将交趾称为交州。顾颉刚在两汉州制考中，根据较充分的事实指出汉书地理志序较正文可信，置13州部是元封五年前106年之事，而在京师置司隶校尉是征和四年前89年之事，相距27年，故司隶不在13州之列，如加司隶应统称为14州“北置朔方”，属13州，是确切的，正文把朔方归并州乃是东汉之制，非武帝所为称交趾为交州，是王莽和东汉时制，非西汉之称而且汉书地理志正文还遗漏了凉州。应当指出当时的州刺史仅代表汉王朝监察所辖的郡、国，并无固定驻所，还没有形成一级行政区划。
2东汉的州
西汉末年王莽专权，企图实现尧典中所谓“肇十有二州”的古制，于元始四年公元4年废除朔方、司隶两部，全国变成12州据尧典中无交趾而有“宅南交”的话，改交趾为交州据禹贡中有雍州、无凉州，改凉州为雍州。
东汉光武曾恢复西汉旧制，复置司隶部，复改雍州为凉州。但不久，在建武十一年35年又参用王莽之制置州。以后东汉的州制与西汉有以下不同：1降司隶校尉部为全国13州之一2废朔方，归入并州3改交趾为交州。
灵帝中平元年184年爆发黄巾起义，朝廷为有效地镇压各地的农民起义，于中平五年189年改刺史为州牧，命朝中九卿任州牧，执掌一州军、政大权，州逐渐成为郡、县以上的一级结构。于是，全国的行政区划由虚的三级制演变为实的三级制，由郡县制演变为州郡县制。东汉末，曹操又倡复“九州说”，废幽、并两州，合入冀州省去司隶校尉部和凉州，并为雍州弃交州，分入荆、益两州。全国仅有兖、豫、青、徐、荆、扬、冀、益、雍9州。
总之，汉代的行政区划承袭了秦制，基本上实行的是郡县制。与秦王朝不同的是：汉代有郡、国并存的局面。汉初，实行的是郡县二级制和国郡县三级制并行的行政区划制度景帝平定“七国之乱”之后，实行的是郡或国统县的二级制，直到东汉末大致如此。
所以，更确切地说，汉代的行政区划实行的是郡、国并存的制度。汉代的县级区划单位的形式多样化，除县以外，还有邑、道、侯国。汉代的行政区划单位中出现了“州”。武帝首创行政监察区，在郡、国之上增设十三刺史部，即十三州。东汉末年，州由虚的行政监察机构变为一级政区实体，开始出现州郡县的三级行政区划制度，表明中国的行政区划演进到了一个新的阶段。
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